emc易倍体育官方网站中华人民共和国成立后，建立了与人民民主专政的社会主义国家性质相适应的国家政权组织形式，即人民代表大会制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。立法权作为人民行使国家权力的最重要的权力，在新中国成立之初，完全集中在全国人民代表大会。70年来，随着国家政治经济社会发展的深刻变化，为适应社会主义现代化建设的需要，我国逐步建立起统一而又分层次的立法体制，即在坚持全国人民代表大会集中行使国家立法权的前提下，赋予其常务委员会制定法律的权力。同时，赋予国务院(新中国成立至1954年宪法开始施行期间为政务院)制定行政法规权，赋予省、自治区、直辖市和设区的市人大及其常委会制定地方性法规权。此外，还赋予国务院组成部门和具有行政管理职能的有关直属机构以及省、自治区、直辖市和设区的市的人民政府制定行政规章权。这就是我国现行的立法体制。

　　国务院行政立法是国家立法的重要组成部分。据统计，截至2019年8月底，现行有效的行政法规有600余件，内容涉及国家政治、经济、文化、社会、生态等各个方面。[比如，在加强宏观调控方面，制定了外资银行管理条例、外汇管理条例、期货交易管理条例、外资保险公司管理条例、个人所得税法实施条例等；在加强市场监管方面，制定了食品安全法实施条例、乳品质量安全监督管理条例、缺陷汽车产品召回管理条例等；在节约资源能源和环境保护方面，制定环境保护税法实施条例、公共机构节能条例、规划环境影响评价条例、放射性废物安全管理条例、畜禽规模养殖污染防治条例等；在改善民生和加强社会保障方面，制定了医疗纠纷预防和处理条例、残疾预防和残疾人康复条例、全国社会保障基金条例、农村五保供养工作条例、工伤保险条例、社会救助暂行办法、劳动合同法实施条例、女职工劳动保护特别规定等；在发展教育科技文化事业方面，制定了民办教育促进法实施条例、传统工艺美术保护条例、长城保护条例、国家科学技术奖励条例等；在促进社会文明进步方面，制定了志愿服务条例、征信业管理条例等；在规范政府行为方面，制定行政机关公务员处分条例、政府信息公开条例、行政复议法实施条例等；在突发事件应对方面，制定了突发公共卫生事件应急条例、自然灾害救助条例、生产安全事故应急条例等。这些行政法规有的是对宪法法律规定的制度的细化，有的是为各级政府依法行政提供规范指引，还有的是为制定法律先行先试积累经验。这些行政法规的公布施行，为促进经济社会全面协调可持续发展创造了良好的法治环境，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力的制度保障。]70年来，国务院坚持维护宪法作为国家根本法的权威地位，适应经济社会发展和行政管理的实际需要，依照法定权限、遵循法定程序开展行政立法工作，保证法律法规的规定之间衔接协调，确保行政法规规章同宪法法律不相抵触，自觉维护社会主义法制统一，立法工作取得突出成就。现简要概述如下:

　　根据不同时期的立法任务和国务院立法权限的发展变化，可大致划分为以下五个阶段。

　　国务院制定行政法规的历史可以追溯到1949年中华人民共和国成立之初。新中国成立前夕，我们党宣布废除的旧法统，组织召开中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，新中国的法制建设开始起步。《共同纲领》规定，中国人民政治协商会议在普选的全国人民代表大会召开以前执行全国人民代表大会的职权，其制定的中央人民政府组织法规定，政务院作为国家政务的最高执行机关，有权“颁发决议和命令”。政务院适应建国初期国家政权稳定和经济恢复发展的需要，制定或批准关于生产救灾的指示，全国税收实施要则，公营企业缴纳工商业税暂行办法，关于统一国家财政经济工作的决定，契税、工商业税、货物税、印花税、利息所得税、屠宰税、新解放区农业税等税种的暂行条例，关于严禁烟毒的通令，保障发明权与专利权暂行条例，禁止国家货币出入国境办法，关于关税政策和海关工作的决定等。这些规范性文件与国家相关法律、法令相配套，为巩固新生政权、实现新中国成立初期国民经济迅速恢复和发展、实现由新民主主义向社会主义过渡发挥了重要作用。

　　1954年，一届全国人大一次会议制定了1954年宪法，确立了我国高度集中的立法体制，规定:全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令。1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成后，我国进入社会主义初级阶段。1956年党的八大提出党和全国人民今后的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化，并作出关于国家必须根据需要逐步地系统地制定完备的法律的决议。

　　全面开展社会主义建设，各项事业发展和进步，都需要立法来调整和规范。然而，由于国内外的不利因素干扰，我们党在工作指导思想上出现“左”的错误，从1957年反斗争扩大化到1976年“”结束，党的工作在指导方针上出现严重失误，阶级斗争严重扩大化，形成一系列“左”的城乡经济政策和阶级斗争政策，党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。党内民主和国家政治社会生活的民主没能制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有相应的权威。[参见中央文献研究室编:《三中全会以来重要文献选编(下)》，人民出版社1982年版，第1123页。]从1957年至1976年，全国人民代表大会作为享有国家立法权的唯一机关，除通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要》和1975年宪法外，再没有制定过其他法律，我国立法事业全面陷入低谷，直到1978年3月五届全国人大一次会议修改通过1978年宪法才又恢复了立法工作。

　　在这个时期，1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法虽未明确国务院可以制定行政法规，但为适应建立国家政治经济社会生活新秩序的迫切需要，国务院根据宪法和法律赋予的职权，制定了大量组织和管理经济、文化、教育以及惩治贪污等方面的法规。[这里所称的法规，虽然依照当时的法律规定，国务院不享有制定行政法规的职权，但其发布的很多规定、办法、决定等规范性文件实际上发挥了行政法规的作用。改革开放以来，国务院在梳理新中国成立以来行政立法工作时，均将这些规范性文件收录进“法规汇编”中。]即使在民主法制建设受到严重破坏的“”时期，为维持经济社会的基本运转，国务院也制定了一些经济、环境资源、文化卫生体育和涉外事务等方面的法规。[参见袁曙宏:《进一步加强行政法规制定工作不断完善中国特色社会主义法律体系》，载全国人大常委会法制工作委员会编:《中国特色社会主义法律体系学习读本》，新华出版社2011年版，第151页。]这些法规极大弥补了作为国家立法机关的全国人民代表大会在这一时期的职能缺位，实质上发挥着行政立法的作用。[这一时期制定的现行有效的行政法规有:1952年制定的治安保卫委员会暂行组织条例、1957年制定的关于国家机关工作人员福利费掌管使用的暂行规定、1965年制定的煤炭送货办法、1973年制定的保护海底电缆规定等。]

　　1978年年底，党的十一届三中全会作出把工作重点转到社会主义现代化建设上来、实行改革开放的历史性决策，同时提出“发展社会主义民主、健全社会主义法制”的基本方针。1979年五届全国人大二次会议通过7部法律，同志在闭幕大会上指出，这次会议在加强社会主义民主和健全社会主义法制方面取得重要成果，国务院和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府也要在自己的权限范围内制定各种必要的规章条例。这标志着我国社会主义民主法制建设开始迈出重要步伐。这一时期，国家为适应改革开放和经济社会发展需要，适时调整国家的立法体制，赋予了国务院行政法规制定权，赋予了省级人民代表大会及其常务委员会地方性法规制定权。

　　一是立法权限的发展变化。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过并公布施行的现行宪法，对国家立法体制作出新规定，全国人大会及其常委会行使国家立法权，国务院可以根据宪法、法律，制定行政法规，各部委可以制定部门规章。随后通过的国务院组织法也明确了国务院及其组成部门制定行政法规和规章为其法定职责之一。[国务院组织法第3条规定，国务院行使宪法第八十九条规定的职权。第5条规定，国务院发布的决定、命令和行政法规……由总理签署。第10条规定，根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。]1982年宪法和国务院组织法等相关法律的制定和修订明确了国务院作为立法主体的法定地位，使国务院行政立法活动从“幕后”走到了台前，开始步入良性发展轨道。

　　二是立法工作开始起步，以经济立法和行政立法为主。改革开放之初，随着经济管理体制改革逐步开展，国务院研究总结国内外经济建设方面的经验教训，按照党的路线方针政策，逐步制定社会主义经济管理和计划管理所需要的法规，加强经济立法和行政立法工作，运用经济调节手段、行政手段和经济立法来管理经济活动，促进外贸事业发展。

　　随着经济体制改革的深入进行和国民经济的进一步发展，越来越要求把经济关系和经济活动准则用法律的形式固定下来，使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。[比如，1986年国务院政府工作报告提出，“七五”期间，要逐步完善各种经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，来控制和调节经济的运行。前几年，全国人大及其常委会已经制定了一批重要法律，国务院也制定了一批必要的行政法规，今后还将抓紧各项立法工作特别是经济立法工作，力争在“七五”期间建立起比较完备的经济法规体系，逐步使各项经济活动都有法可依。]主要运用经济手段和法律手段并采取必要的行政手段控制和调节经济的运行，成为这个时期建立新型的社会主义经济体制的重要内容。

　　三是开展授权立法，先行先试，为制定法律积累经验。改革开放之初，不少重要的方针政策还在“摸着石头过河”。为确保立法与改革发展相协调、与改革开放进程相适应，同志提出，法律条文开始可以粗一点，逐步完善。据此，改革开放之初的立法不是采取完整系统的体系化立法方式，而是全国人大及其常委会在制定法律的同时，授权国务院、地方先行先试。比如，1984年9月18日六届全国人大常委会第七次会议授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行。[国务院据此发布了产品税条例、增值税条例、盐税条例、营业税条例、资源税条例、国营企业所得税条例等6件税收条例草案和国营企业调节税征收办法，均自1984年10月1日起施行。]1985年，六届全国人大三次会议授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例。[国务院据此制定了一批有关税收、外商投资等方面的法规。1985年国务院发布进出口关税条例和海关进出口税则、集体企业所得税暂行条例等。1986年国务院发布银行管理暂行条例、税收征收管理暂行条例、个人收入调节税暂行条例、关于鼓励外商投资的规定。]

　　四是立法为了满足行政管理和经济管理需要，带有明显的计划经济色彩。改革开放初期，经济改革的复杂性和发展速度要求政府拥有更多的权力进行经济管控。因此，这一时期的行政立法在价值导向上偏重于“赋权”，即赋予行政机关管理经济、文化和社会的权限，如城乡集市贸易管理办法、进口影片管理办法等，都具有典型的“管理法”特征和明显的计划经济烙印，通过行政立法规范行政行为的理念还未引起足够重视。

　　五是行政程序立法开始起步。1987年，国务院制定了行政法规制定程序暂行条例，首次从原则、规划和起草、审定和发布三大环节规定了制定行政法规应遵循的立法程序，行政立法开始进入追求实体和程序均衡发展的时代。

　　实践证明，宪法、国务院组织法、地方组织法等法律确立的统一而又分层次的立法体制是符合我国国情实际需要的，法律、行政法规、地方性法规等不同层次法律规范共同开展、全方位推进，适应了改革开放健全社会主义法制、加快立法步伐的需要。国务院行政立法速度加快、数量增多，一批重要行政法规迅速制定出来。[比如，根据1987年国务院政府工作报告，在前几年不断加强立法工作的基础上，去年(1986年)经全国人大常委会审议和通过了11项法律，国务院制定和颁布了59项行政法规。由于种种历史原因造成的国家活动和社会生活各个领域法律体系很不完善的状况，正在逐步得到改变。再如，1988年国务院政府工作报告总结了过去五年行政立法工作主要成就:各级政府和有关部门为加强法制建设作了很大努力。五年内国务院提请全国人大常委会审议通过的法律有30项，国务院制定和颁布的行政法规有255项。各个领域的法律体系正在逐步完善。]

　　1988年的宪法修正案明确了私营经济的法律地位。1993年再次修改宪法，将“国家实行社会主义市场经济”“国家加强经济立法，完善宏观调控”写入宪法。党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。党的十四届三中全会进一步提出，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一，学会运用法律手段管理经济”，要“遵循宪法规定的原则，加快经济立法……本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，“各级政府都要依法行政，依法办事”。党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。根据党中央加强社会主义法制建设的决策部署和目标任务，随着宪法的修改，国务院行政立法步入快车道。[根据1998年国务院政府工作报告，八届全国人大期间，国务院提出法律草案66个，制定行政法规197个，依法行政状况有所改善。]

　　一是，落实两个宪法修正案要求，围绕建立适应社会主义市场经济的法律体系这一目标做好相关领域立法工作。1988年宪法修正案首次在宪法层面上明确了私营经济的法律地位。[根据1988年宪法修正案，宪法第11条增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”]同年4月，国务院发布禁止向企业摊派暂行条例，禁止在法律、法规的规定之外，以任何方式要求企业提供财力、物力和人力，保护企业的合法权益；6月，国务院发布私营企业暂行条例，对私营企业的种类、开办和关闭、权利和义务、劳动管理、财务和税收、监督和处罚等作出规定。

　　1993年，国务院政府工作报告提出，“要加强法制建设，特别是健全经济立法，把成功的改革政策和经验制度化、法律化……要尽快提出规范市场运行的法律草案，同时抓紧制定有关的行政法规，更好地运用法律手段调节经济关系”。在1993年的第二次全国政府法制工作会议上，国务院有关负责同志提出，当前需要由政府提出的法律草案、地方性法规草案和制定的行政法规、规章很多，任务十分繁重，要紧紧抓住重点，区别轻重缓急，尽快出台关于规范市场主体的立法项目，调整市场主体关系、维护市场公平竞争的立法项目，改善和加强宏观调控、促进经济协调发展的立法项目，建立和健全社会保障制度的立法项目，建立适应社会主义市场经济的法律体系。[参见罗干:《进一步加强政府法制工作推动和保障社会主义市场经济体制的建立和逐步完善》，载国务院法制局办公室编:《政府法制工作回顾与展望——第二次全国政府法制工作会议专辑》，中国法制出版社1993年版，第6～8页。]为加强宏观调控，国务院制定了国家预算管理条例、外汇管理条例等；为规范证券市场发展，制定股票发行与交易管理暂行条例、公司登记管理条例、关于股份有限公司境内上市外资股的规定等；为加强税收立法，制定增值税暂行条例、消费税暂行条例、资源税暂行条例、契税暂行条例，等等。

　　二是，制定规范和监督行政行为的法规，为依法行政提供规范和指引。落实党的十三大提出的“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”的要求，1989年行政诉讼法、1994年国家赔偿法、1996年行政处罚法等法律相继出台，与之相适应，国务院依法制定了一批规范和监督行政机关履行职责，保障和救济公民、各类组织权利的法规，如制定行政监察条例、行政复议条例、法规规章备案规定、罚款决定与罚款收缴分离实施办法，等等。

　　三是，其他各领域行政立法迅速推进。比如，为规范房地产市场秩序，制定了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、城市房屋拆迁管理条例、城市房地产开发经营管理条例；为保护、发展和合理利用野生植物资源，维护生态平衡，制定野生植物保护条例，等等。

　　20世纪90年代，我国加入世贸组织步伐加快。1999年宪法修正案把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。同年，国务院发布全面推进依法行政的决定，提出要进一步加强政府立法工作，切实提高政府立法质量。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，正式提出了建设法治政府的目标，明确了之后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2007年，党的提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的总要求，并明确提出要“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”的立法工作任务。2010年，国务院发布关于加强法治政府建设的意见，提出“加强和改进制度建设”，突出政府立法重点；提高制度建设力量；加强对行政法规、规章和规范性文件的清理；健全规范性文件制定程序；强化规章和规范性文件备案审查。2010年，中国特色社会主义法律体系如期形成。国务院适应经济社会发展和法律实施的需要，依法及时制定行政法规，为形成中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。

　　一是，关于立法权限的发展变化。2000年通过的立法法对行政法规、规章的制定依据、权限范围和程序作了具体规定，对全国人大及其常委会与国务院的立法权限作出划分，有利于国务院更好地通过制定行政法规行使行政管理职权。行政法规可调整的社会关系极为广泛，除立法法第8条规定的法律保留事项外，国务院可以对国家政治、经济、文化、社会、生态等方面的事项，制定行政法规予以调整。除此之外，立法法第9条还规定，立法法第8条规定的事项尚未制定法律的，除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项外，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。这就进一步扩大了行政法规可调整的事项范围。从立法实践来看，在划分法律和行政法规调整的界限方面已确立了一些标准，取得了一些经验。例如，刑事、民事、国家机构方面的事项由法律规定，行政机关内部需要的全国统一的工作制度和工作程序可以由行政法规规定；基本的行政管理体制和制度方面的事项由法律规定，行政管理体制和制度中某一方面的具体事项以及操作运转方面的事项可以由行政法规规定；基本的经济制度和管理体制方面的事项由法律规定，经济体制中的操作运转事项以及经济、技术标准可以由行政法规规定。[参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著:《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第40页。]

　　二是，适应我国加入世贸组织进程的需要，制定、清理、修改、废止与世贸组织规则和我国对外承诺不相符合的法规、规章和政策措施。比如，在进出口管理方面，制定了货物进出口管理条例、技术进出口管理条例；在贸易救济措施方面，制定了反倾销条例、反补贴条例、保障措施条例；在与贸易有关的投资方面，配合中外合作经营企业法、外资企业法、中外合资经营企业法修改，修订了外资企业法实施细则、中外合资经营企业法实施条例；在法律服务方面，修订了外国律师事务所驻华代表机构管理条例；在通信服务方面，制定了外商投资电信企业管理规定、电影管理条例、音像制品管理条例；在金融服务领域，修改了外资金融机构管理条例，制定了外资保险公司管理条例；在旅游及与旅行相关的服务方面，修改了旅行社管理条例；在运输服务方面，制定了国际海运条例；在与贸易有关的知识产权领域，修改了专利法实施细则、商标法实施细则、著作权法实施条例，制定了计算机软件保护条例、集成电路布图设计保护条例，在未披露信息方面，修改了农药管理条例、兽药管理条例、药品管理法实施条例、饲料和饲料添加剂管理条例，对未披露信息提供保护；其他方面，落实著作权法要求制定著作权集体管理条例，制定了中外合作办学条例、认证认可条例等。[参见李适时:《入世以来，中国贸易法律制度和机制都调整些什么?》，载《国际市场》2004年第1期；李富瑩:《中国积极履行入世承诺加快国内法律制度调整》，载《中国法律》2003年第2期。]

　　三是，制定规范行政立法和行政行为的法规。为规范行政法规、规章制定程序，维护社会主义法制统一，2001年国务院制定了行政法规制定程序条例、规章制定程序条例、法规规章备案条例。行政法规制定程序条例与1987年行政法规制定程序暂行条例相比更加具体细化，从制定行政法规应当遵循的原则、立法形式、立项、起草、审查、决定、公布、解释等方面，对行政法规的制定活动进行了规范。三部行政法规的施行，极大促进了我国行政立法程序法制化进程。此外，制定行政复议法实施条例，对行政复议的基本制度进行了具体化，增强可操作性，进一步畅通了行政复议渠道。

　　四是，在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理、公共服务方面的立法，高度重视直接关系人民群众切身利益方面的立法，重点做好应对各种突发事件、保障农民权益、劳动就业和社会保障，以及社会事业发展方面的立法。比如，针对收容遣送工作中存在的问题，制定城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法及其配套措施。为完善应急管理法律制度，制定了重大动物疫情应急条例、突发公共卫生事件应急条例等行政法规，向全国人大常委会提交了传染病防治法(修订草案)、动物防疫法(修订草案)、突发事件应对法(草案)等法律议案。制定关于预防煤矿生产安全事故的特别规定，为及时发现并排除煤矿安全生产隐患、保障职工生命安全和煤矿安全生产提供法制保障。加强劳动保护和民生方面，制定了失业保险条例、城市居民最低生活保障条例、工伤保险条例等行政法规。修订信访条例，畅通信访渠道，规范信访秩序。为确保人口与计划生育法顺利实施，实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展，制定了社会抚养费征收管理办法。根据修改后的婚姻法重新制定了婚姻登记条例。制定了法律援助条例，对公民特别是贫弱者司法救济权利提供法制保障。为贯彻实施劳动合同法，使其更具可操作性，制定了劳动合同法实施条例。制定护士条例，保障护士合法权益，规范护理行为，促进护理事业发展。

　　其他方面的立法有:为打击传销活动和规范直销活动，制定了禁止传销条例和直销管理条例；为贯彻实施文物保护法、城乡规划法等，加强对文物的保护，制定了文物保护法实施条例、长城保护条例、历史文化名城名镇名村保护条例等法规；为规范国家自然科学基金的使用与管理，提高国家自然科学基金使用效益，制定了国家自然科学基金条例；为加强国土资源管理法治建设，修改了地质资料管理条例，等等。

　　五是，坚持科学立法、民主立法，努力提高立法质量。建立健全科学立法、民主立法的制度和机制，提出法律草案和制定行政法规规章要符合宪法和法律的规定，遵循社会经济发展规律，增强针对性、可操作性，有效解决实际问题；进一步增强政府立法工作的透明度和公众参与度。除依法不能公开的外，所有行政法规和规章草案都向社会公开征求意见。

　　为增进立法的公开透明度，这一时期制定的行政法规制定程序条例和规章制定程序条例规定，行政法规直接涉及自然人、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制办可以举行听证会，听取意见；规章直接涉及自然人、法人或者其他组织的切身利益的，有关机关、组织、公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求意见，也可以举行听证会。自2008年起，除涉及国家秘密、国家安全外，所有行政法规草案都通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见。第十届全国人民代表大会期间，逐步探索建立公众有序参与政府立法的制度和机制，共有15件法律草案和行政法规草案向社会公开征求意见。[2002年10月22日，国务院法制办公室在《法制日报》全文刊登物业管理条例(草案)，向社会公开征求意见，在修改完善草案时采纳、吸收了近50%的意见和建议，是一次增加政府立法透明度的有益尝试。2006年10月12日，国务院法制办公室首次在中国政府法制信息网上的法规规章草案意见征集系统发布国家自然科学基金条例(草案)，公开征求意见。此后，2007年有11件行政法规草案在该系统上发布征求意见供公众参与立法决策；2008年数量上升为25件。从2009年开始，国务院部门的规章也开始在这个系统上发布征求意见，共有73件法规规章发布在该系统上，2010年为67件。2011年数量上升为117件。参见青锋:《公众参与行政立法决策状况分析》，载《上海政法学院学报》(法治论丛)2012年第6期。]越是涉及社会舆论关注的热点问题或者特殊的利益关系，公众的参与积极性就越高。[比如，社会舆论高度关注房屋拆迁问题，国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)一发布，就有13，437人参与，在网上提出130，356条意见，并且第二次发布征集意见时，仍然还有10，429人参与，提出了74，266条意见。平时大家不太关注校车，在社会舆论关注的当日发布的校车安全条例(草案)(征求意见稿)，emc易倍体育官方网站也有2737人参与，提出了23，411条意见。与切身利益相关度比较高的立法决策，公众的参与度也比较高。比如，女职工特殊劳动保护条例(征求意见稿)就有6503人参与，提出了35，234条意见；劳动合同法实施条例(草案)有7473人参与，提出了76，136条意见；职工带薪年休假规定(草案)(征求意见稿)有8387人参与，提出了14，234条意见；国务院关于修改《工伤保险条例》的决定(征求意见稿)有5030人参与，提出了29，876条意见。反之，公众的参与积极性就不高。如国际收支统计申报条例(征求意见稿)就只有8个人参与，提出的意见只有44条。参见青锋:《公众参与行政立法决策状况分析》，载《上海政法学院学报》(法治论丛)2012年第6期。]

　　2008年，国务院提出，政府立法工作要广泛听取意见，制定与群众利益密切相关的行政法规、规章，原则上都要公布草案，向社会公开征求意见，不断完善公众参与立法的机制、程序和方法，使行政立法程序更加公开、透明。2010年，国务院发布的关于加强法治政府建设的意见，就严格遵守法定权限和程序、增强法律制度的科学性和可操作性以及完善公众参与政府立法的制度和机制提出进一步要求。此外，国务院研究建立政府立法成本效益分析制度，实现政府立法效益最大化。推行行政法规、规章的后评估制度。[曹康泰:《推进依法行政是政府法制建设的基本主题——30年来依法行政的基本经验和展望》，载《人民论坛》2008年第19期。]

　　六是，适应形成中国特色社会主义法律体系的要求，开展法规清理。着眼于形成中国特色社会主义法律体系，把法律法规的修改完善与制定工作摆在同等重要的位置。在继续抓好有关法律法规制定工作的同时，及时修改完善那些与形势发展不相适应的法律法规。这一时期，国务院开展了多次法规清理，逐步解决规章与上位法抵触，地方性法规与部门规章、部门规章与部门规章之间规定相冲突，立法与改革决策不衔接，修改与废止不及时等问题:(1)适应发展社会主义市场经济和加入世贸组织的要求，对2000年年底以前发布的756件行政法规进行全面清理，废止71件，宣布失效80件。国务院各部门共清理涉外规章和有关政策规定2300件，废止830件，修订325件。(2)为促进行政许可法有效实施，十届全国人大常委会第十一次会议对9件法律进行了修改，取消了11项许可。国务院进行了行政审批制度改革，以决定的方式分三批撤销了中央一级的许可事项1749项、改变管理方式121项、下放管理层级46项。(3)2010年，为进一步深入贯彻依法治国基本方略，维护社会主义法制统一，全面推进依法行政，国务院在1983年以来4次全面清理行政法规的基础上，根据经济社会发展和改革深化的新情况、新要求，再次针对截至2009年年底的行政法规共691件进行了全面清理。经过清理，国务院决定对7件行政法规予以废止；对107件行政法规的部分条款予以修改。法规清理基本解决了行政法规中存在的明显与法律不适应、不一致、不协调等问题，法律体系更加科学和谐统一。

　　这一时期行政立法总的特点是，以依法行政为政府法制建设目标，更加重视对行政机关权力行使的规范和约束，努力使政府的行政行为有“法”可依；更加重视立法程序在立法活动中的地位和作用，不断通过“开门立法”等形式扩大民主立法的范围；更加重视立法技术的规范性和准确性，使法规规章在实践中更具可操作性；更加注重对国外行政立法经验的比较研究，积极引入国外先进立法理念；更加注重社会立法的力度，通过制度建设保障民生，为和谐社会理念的实现提供制度支持。存在的问题主要是:立法项目的确定还不够科学，存在“泛立法主义”倾向；反映经济规律、社会发展规律不够，重管理、轻服务；立法过程中较少进行成本效益分析，导致某些方面执法、守法成本过高；立法的公开性、透明度需要进一步增强，公民参与政府立法的程度有待于进一步提高；等等。提高政府立法质量，要注意做好以下工作:明确检验政府立法质量的标准；把握立法规律和立法时机；提高政府立法工作的透明度和公众参与程度；积极探索对政府立法项目，尤其是经济立法项目的成本效益分析制度；建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。[参见曹康泰:《全面推进依法行政建设法治政府——学习民主与法制思想的几点体会》，载全国生平和思想研讨会组织委员会编:《百周年纪念——全国生平和思想研讨会论文集(中)》，中央文献出版社2005年版，第865～866页。]有些法律明确规定的且对法律实施有重要影响的配套规定或是迟迟不能出台，或是之后多年才公布实施，严重影响了法律的有效实施和权威性。

　　党的十八大提出了社会主义新时代法治建设的新十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，提出“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”，把“法治政府基本建成”确立为2020年全面建成小康社会的重要目标。2015年中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《实施纲要(2015—2020年)》)。纲要提出，完善政府立法体制机制，同时提出以下措施:严格落实立法法规定，坚持立改废释并举，完善行政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。完善立法项目向社会公开征集制度。通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。探索委托第三方起草法律法规规章草案。定期开展法规规章立法后评估，提高政府立法科学性。对不适应改革和经济社会发展要求的法律法规规章，要及时修改和废止。加强行政法规、规章解释工作。

　　中国特色社会主义法律体系形成后，完善法律体系对行政立法工作提出新的更高要求。党的十八大以来，国务院更加重视提高立法质量，加强重点领域立法，坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，科学立法、民主立法、依法立法扎实推进，法治政府建设取得新的突出成就。2013年至2018年，国务院提请全国人大常委会审议法律议案186件，制定修订行政法规333件，提出废止劳动教养制度等议案，修改废止一大批部门规章。[根据国务院政府工作报告统计，2013年国务院政府工作报告未反映2012年立法数据，故从2013年算起。]

　　这一时期国务院立法权限的发展变化及主要立法成就有:[本部分内容重点参考了李明征主编:《法治政府建设新成就党的十八大以来全面推进依法行政成绩单》，中国法制出版社2017年版，第87～90页，同时作了补充完善。]

　　一是完善立法权限制度。2015年立法法修改落实党的十八届三中全会提出的税收法定原则，完善税收专属立法权制度，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。贯彻落实党的十八届四中全会决定，确立特定事项授权制度，细化授权决定内容和授权期限等制度；完善规章制定权限制度，明确制定部门规章，没有上位法依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

　　二是更加注重提高立法质量。国务院及其部门把提高立法质量摆在更加突出的位置。起草法律法规规章草案坚持从国情实际出发，深入调研掌握实践突出问题，统筹考虑各方利益诉求及不同制度方案的利弊得失，努力设计出能够有效解决实际问题、尽可能兼顾各方合理诉求的制度，推动改革发展稳定亟须的法律法规规章及时出台。

　　三是加强重点领域立法。紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，着力加强涉及全面深化改革、维护国家安全、推动经济发展、保障和改善民生、完善社会治理、规范政府行为等重点领域立法。[2012年11月8日至2017年8月31日，经有关部门起草、国务院法制办公室审查并提请国务院审议，国务院共提请全国人大常委会审议法律议案45件，制定修订行政法规48件，同时通过“一揽子”方式先后修订行政法规130件。]

　　在维护国家安全方面，国务院提请全国人大常委会制定或者修订国家安全法、国家情报法、反间谍法、国防交通法等重要法律。在推动经济发展方面，国务院提请全国人大常委会制定或者修订促进科技成果转化法、电影产业促进法、商业银行法等重要法律；国务院制定了征信业管理条例、存款保险条例、企业投资项目核准和备案管理条例、企业信息公示暂行条例、快递暂行条例、报废机动车回收管理办法等行政法规。在保障和改善民生方面，国务院提请全国人大常委会制定或者修订食品安全法、环境保护税法、安全生产法、广告法、大气污染防治法、水污染防治法等法律；国务院制定或者修订了南水北调工程供用水管理条例、不动产登记暂行条例、社会救助暂行办法、全国社会保障基金条例、城镇排水与污水处理条例、疫苗流通和预防接种管理条例、残疾人教育条例、个人所得税法实施条例等。在完善社会治理方面，国务院提请全国人大常委会制定或者修订反家庭暴力法、中医药法、药品管理法等法律；国务院制定或者修订了农田水利条例、农药管理条例、医疗纠纷预防和处理条例等行政法规。在规范政府行为方面，国务院制定了政府采购法实施条例、机关团体建设楼堂馆所管理条例、重大行政决策程序暂行条例，修改了政府信息公开条例、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等。[修改行政法规、规章制定程序条例的主要内容有:把党的领导贯彻落实到政府立法工作的全过程和各方面，将“放管服”等方面改革的成熟经验上升为制度规定，确立公开征求意见制度和立法后评估制度，完善立法项目征集和论证制度，完善解释和废止程序等。参见《签署国务院令发布国务院关于修改《行政法规制定程序条例》的决定和国务院关于修改《规章制度程序条例》的决定》，载《人民日报》2018年1月17日，第1版。]

　　此外，国务院把法律要求制定的配套行政法规和规章作为行政立法工作的重点。在确定立法项目、起草法律草案的同时，对配套行政法规和规章的制定作出统筹安排，力求配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。比如，2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议通过了新修改的个人所得税法，为保障新个人所得税法顺利实施，国务院及时对个人所得税法实施条例作了修改，修订后的实施条例自2019年1月1日起与新个人所得税法同步施行。同样的情况还有环境保护税法与环境保护税法实施条例同步施行，等等。

　　四是坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。习指出，凡属重大改革都要于法有据。党中央、国务院改革决策部署需要配套规定或者需要修改法律法规的，及时提请列入立法工作计划。国务院立法工作计划自2015年起单独设置全面深化改革急需的立法项目，努力做到重大改革于法有据。比如，为在部分地区推进“证照分离”等先行先试的改革措施，国务院发布关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定、关于在北京市暂时调整有关行政审批和准入特别管理措施的决定，提请全国人大常委会审议并出台关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定等授权决定。再比如，落实党中央“全面两孩”决策部署需要适时修订人口与计划生育法，国家卫生计生委、国务院法制办倒排立法工作日程，精算立法程序节点，与全国人大常委会办公厅和国务院办公厅积极沟通、主动协调，在不到一个月的时间里完成了各项立法工作，确保人口与计划生育法修订草案如期提请审议通过，为政策落地提供法治保障。

　　五是扎实推进科学立法、民主立法、依法立法。党的十八届四中全会提出，加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。国务院制定行政法规和规章时，不断拓宽公众参与渠道，广泛听取各方面意见，凝聚各方智慧和力量，增进立法决策的科学性和民主性。提高政府立法公众参与度。拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。健全法规规章起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。emc易倍体育官方网站建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拟设定的制度涉及群众切身利益或者各方面存在较大意见分歧的，要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外，法规规章草案都要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见。加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。2012年，在“中国政府法制信息网”上公布国务院法制办公室法律法规草案公开征求意见暂行办法(节录)，对公众参与行政立法问题作出具体规定。开展立法后评估工作。自2006年起，国务院法制办公室每年选择4～6件行政法规和法律制度，采取委托有关部门或者地方政府法制机构等方式，组织对其实施情况进行评估，逐步推动立法后评估工作规范化、标准化、科学化。

　　六是自觉维护国家法制统一，完善法规规章备案监督制度机制。根据宪法、地方组织法有关规定，地方性法规向全国人大常委会备案，同时向国务院备案。地方性法规与上位法相抵触的，全国人大常委会有权予以撤销；国务院发现的，可以向全国人大常委会提出处理建议。据有关方面统计，2012年11月15日至2017年8月31日，国务院法制办公室共备案登记审查法规规章6619件(其中地方性法规3248件，地方政府规章2519件，国务院部门规章852件)，通过个案监督程序督促地方和部门修改、废止、清理法规规章500余件。

　　建立行政法规、规章和规范性文件清理工作机制。根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。全面清理国务院文件。2015年年初，国务院部署开展文件清理工作，对新中国成立以来以国务院和国务院办公厅名义印发的文件进行全面清理。经过清理，经国务院常务会议决定，截至2016年年底已累计对995件国务院文件宣布失效。[文件清理的宗旨，是使国务院政策法规更好地适应完善社会主义市场经济体制的需要，充分释放政策红利，更好地加快转变政府职能和深入推进简政放权、放管结合、优化服务，更好地促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，更好地维护最广大人民群众的根本利益。]开展法规规章规范性文件专项清理。[根据国务院法制机构公开的信息，中国特色社会主义法律体系形成后，国务院进行了13次法规清理，分别是:2012年为维护社会主义法制统一，全面推进依法行政，修改行政法规5件，废止行政法规5件；2013年至2014年为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，分3次清理共修改行政法规62件，废止行政法规1件；2014年为运用法治方式推进政府职能转变，进一步放宽市场主体准入条件，激发社会投资活力，共修改行政法规8件，废止行政法规2件；2016年至2019年8月为依法推进简政放权、放管结合、优化服务改革，分6次清理共修改行政法规143件，废止行政法规8件；2018年至2019年8月为落实党和国家机构改革方案，分两次清理共修改行政法规59件。]比如，2017年落实关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报要求，对包括地方性法规、地方政府规章和县级以上地方各级人民政府及其所属部门制定的规范性文件，不符合生态文明建设和环境保护有关法律、行政法规不一致的，“一揽子”予以修改废止。2018年7月，十三届全国人大常委会第四次会议审议通过的关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议提出，要抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改。为落实有关要求，国务院印发关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知。[此次清理的范围是生态环境保护相关行政法规，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民政府和国务院部门制定的规章，以及县级以上地方人民政府及其所属部门、国务院部门制定的规范性文件。清理的重点是，与习生态文明思想和党的十八大以来党中央、国务院有关生态环境保护文件精神，以及生态环境保护方面的法律不符合不衔接不适应的规定。]

　　二、国务院行政立法在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用、对法治政府建设的作用

　　行政机关是国家法律制度的主要执行者，也是制度建设的重要力量。国务院作为最高国家行政机关履行宪法法律规定职责的重要方式之一，就是依法制定行政法规。行政法规对于形成和完善中国特色社会主义法律体系，确保宪法法律全面正确有效实施，规范行政权力运行，推进法治政府建设，保障和促进改革开放和社会主义现代化建设健康有序发展，发挥了重要作用。

　　新中国成立以来，国务院在国家法治建设中一直承担着不可或缺的重要职责。新中国成立初期，通过颁布行政法令、政令等形式，为国家经济发展和社会秩序恢复发挥了重要作用。改革开放以来，随着我国社会主义法治建设不断发展进步，宪法和法律明确规定国务院制定行政法规。除此之外，国务院还向全国人大及其常委会提出法律案，我国法律体系中的许多法律案都是由国务院依法提请全国人大常委会制定的。国务院适应经济社会发展和法律实施的需要，依法及时制定行政法规，提出法律案，为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。

　　新中国成立以来特别是改革开放以来，国务院通过依职权立法、执行性立法和授权立法等方式，充分行使立法职权，有效保证了宪法法律实施。党的十八大以来，国务院围绕转变政府职能，推动“简政放权、放管结合、优化服务”改革等重点领域，扎实推进科学立法、民主立法，提出一批法律修正草案，修改、废止一大批行政法规，加强法规定期清理，更加注重配套立法的及时性，坚持在法治下推进改革、emc易倍体育官方网站在改革中完善法治，把政府权力从决策、执行到监督的各个环节纳入法治化、规范化、制度化轨道，建立起完备的依法行政制度体系，努力把贯彻实施宪法法律提高到一个新水平。

　　维护国家法制统一是各级政府的重要职责。国务院对于不适当的部门规章、地方政府规章，以及部门规章之间、地方性法规与部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间规定不一致的，要依法作出处理，切实解决法律法规之间不协调的问题。主要通过以下方式实现:一是对规章和规范性文件备案审查；二是依法及时开展行政法规、规章和规范性文件清理工作。除依法制定行政法规、规章外，国务院及其部门、地方各级政府还制定了大量的规范性文件，确保这些规范性文件合法，是一项极为艰巨的任务。在国务院指导下，各地方探索建立了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度，有效解决了“”“乱”和“滥”的问题。

　　除备案审查制度和法规清理制度外，国务院法制机构还建立与中央办公厅法规局、全国人大常委会法工委、法制局法规备案审查衔接联动机制，确保党规军法与法律法规内容相衔接，实现全面依法治党治国治军三者协调统一。

　　新中国成立到改革开放前，国务院积极开展行政立法，主要是为了满足管理经济和社会的需要，“依法行政”的理念尚未形成。改革开放以来，党和国家更加注重通过法治保障和促进改革发展。随着我国民主法制建设的不断发展，人民群众的民主法制意识日益提高，对政府依法行政的愿望越来越强烈，要求也越来越高。我们必须顺应这种客观形势，加强法制建设，坚持依法行政，建设法治政府，真正做到依法“治”官、依法“治”权。[参见曹康泰:《全面推进依法行政建设法治政府——学习民主与法制思想的几点体会》，载全国生平和思想研讨会组织委员会编:《百周年纪念——全国生平和思想研讨会论文集(中)》，中央文献出版社2005年版，第859页。]1993年国务院政府工作报告第一次正式提出“依法行政”概念。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对推进依法行政工作作出全面部署，明确提出要“提高制度建设质量”，[《全面推进依法行政实施纲要》明确了提高制度建设质量的具体措施:提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量；按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划；改进政府立法工作方法，扩大公众参与；积极探索政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度；建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。]对加强行政立法提出要求。2010年国务院发布关于加强法治政府建设的意见，对建设法治政府提出系统明确要求。

　　党的十八大以来，党中央奋力推进全面依法治国，高度重视法治政府建设，明确提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中，法治政府建设作为推进全面依法治国的重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。党的十八届四中全会提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，并从依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等方面作出周密部署。2015年中央、国务院印发《实施纲要(2015—2020年)》，其中的一项主要任务是“完善依法行政制度体系”，目标是提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型。《实施纲要(2015—2020年)》还明确了完善依法行政制度体系的具体措施:完善政府立法体制机制；加强重点领域立法；提高政府立法公众参与度；加强规范性文件监督管理；建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制。这对国务院加强行政立法与时俱进、完善发展指明了努力方向，提出了新任务。

　　新中国成立70年特别是改革开放40多年来，国务院适应我国社会主义法治建设不断发展进步的要求，不断加强和改进行政立法工作，一方面为各级政府依法行政提供了规范指引，另一方面逐步修正了不符合社会主义法治发展规律的理念和做法。这一历程既是行政立法自我完善、自我发展的过程，[立法内容从注重经济立法向“五位一体”各领域立法均衡发展转变；立法理念从“重权力、轻责任，重管理、轻保护”向正确处理权力与权利、权力与责任的关系，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任转变；立法过程从有限开放向公开透明转变；立法形式从主要制定法规、提出法律议案向立、改、废、释、清理等多种方式转变；配套立法从完成率较低、制定期限较长、随意突破上位法向依法及时出台配套法规转变，等等。]也是推动各级政府实现了从权力本位、重在管理、命令服从、比较封闭的管制型政府向责任本位、重视服务、规范有序、公开透明的法治型政府根本转变的过程。国务院行政立法对法治政府建设的推动作用主要体现在以下方面:从主要依靠政策()、指示和行政命令办事向主要依靠法律和制度办事这种更加成熟和定型的治理方式转变；从过度依赖审批、处罚向科学制定标准、加强信息披露和依法处罚相结合的“良法善治”转变；从“拍脑袋决策”向科学、民主、依法决策转变；从“治民”“管事”向依法治权、依法治官转变；从主要依靠行政手段化解各类风险和矛盾向尊重市场经济规律、通过市场化手段在法治框架内调整各类市场主体利益关系转变等。

　　概言之，国务院加强行政立法，积极推进构建完备的依法行政制度体系，既是建设法治政府的重要内容，又是法治政府规范运行的可靠保障。

　　新中国成立以来，党和国家治国理政的理念和方式不断发展进步，为国务院加强行政立法提供了理论指导和方向指引。国务院行政立法担负着将依法治国理念转化为法律规范的重要职责，担负着在法治政府建设中保证法律法规有效实施的重要职责。

　　(一)党和国家治国理政理念和方式的与时俱进是国务院行政立法取得突出成就的根本原因

　　从人治走向法治，我国经历了艰难曲折的探索过程。早在清朝末年民国初期，梁启超于1904年就提出“法治主义”。[梁启超说:“逮于今日，万国比邻，物竞逾剧，非于内部有整齐严肃之治，万不能壹其力以对外。法治主义，为今日救时唯一之主义。立法事业，为今日存国最急之事业。”]但是，枪炮作响法无声，在战火纷飞的年代，法治无法付诸实践。新中国成立以来，党领导人民进行社会主义探索，中间虽历经曲折，法治工作也一度遭受挫折，但整体来看，党作为人民利益的忠实代表，在长期执政过程中，逐步认识到法治是更为科学的治理方式，并将之确定为党治国理政的基本方式，不断加强立法工作，完善国家法律制度体系，有效推进了依法治国。

　　1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设目标。2004年，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，意味着依法治国成为国家的宪制安排。党的十八大以来，以习同志为核心的党中央高度重视全面依法治国，并提出全面依法治国新理念新思想新战略。习指出，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”从党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”，到党的十八届四中全会作出《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、把全面依法治国提升到“四个全面”战略布局新高度，再到党的十九大后党中央成立全面依法治国委员会并就全面依法治国推出一系列新举措，标志我们党对的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识不断深化。党和国家治国理政理念和方式的发展进步，为国务院加强行政立法、推进法治政府建设提供了理论指导和方向指引，是国务院行政立法及法治政府建设取得突出成就的根本原因。

　　正确的治国理念，只有被设计为有效的公共政策，或者说只有被转化为一整套制度，才能在实践中变成充满活力而又规范有序的行动。同时，制度本身只有体现了治国理念及其基本价值，才能具有生命力，真正为社会成员所认同和遵守。[汪永清:《把治国理念转化为制度、体制和机制》，载《求是》2007年第24期。]全面依法治国，立法是前提和基础。发挥立法的引领和推动作用，是我们党对立法在治国理政中作用认识的进一步深化，是对新时代不断加强和改进立法工作提出的明确要求。不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。全面依法治国必须立良法、保善治。国务院行政立法在这方面肩负着重要责任。一方面，需要在贯彻新发展理念、健全人民民主、保障和改善民生、培育文明习惯、创新社会治理、建设美丽中国、维护国家安全、推进依法行政、加强自身建设等方面加快推进相关行政立法，完善适应高质量发展的制度环境和行政法规，以高质量立法保障和促进高质量发展；另一方面，要不断完善科学立法、民主立法、依法立法工作机制，将大数据、人工智能与行政立法工作有机结合、深度融合，创新公众参与行政立法方式，扩大行政立法工作透明度和公众参与度，及时回应人民群众的新期待，以保证行政立法真正遵循规律、符合民意、集中民智，切实增强法律法规的科学性、针对性和有效性。[公众真正有效参与行政立法决策过程，对行政立法决策的公正、合理，科学、民主作用很大，不但有利于防止制度性的决策失误和决策如何规定制度方面的失误，也有利于提升行政管理水平，提高政府工作效率，增强政府的权威，而且有利于加强行政监督防止行政权力的缺失和滥用，更有利于平衡社会各种利益关系，带动全社会尊重法律，遵守法律，维护法律。这对推进民主法制建设，加强和创新社会管理，促进社会和谐稳定，保证经济社会的科学发展都有着重要的意义。参见青锋:《公众参与行政立法决策状况分析》，载《上海政法学院学报》(法治论丛)2012年第6期。]

　　新中国成立70年来波澜壮阔的行政立法进程，与中国社会主义现代化建设事业和法治建设事业同步，经历了从新中国成立初期百废待兴时的蹒跚起步，到“”时期全面陷入低谷，再到改革开放以来迅速发展，进入新时代以来全面推进的曲折发展过程，历经艰难探索，取得了重要成就，为中国特色社会主义法律体系的形成和完善作出了重要贡献。同志曾指出:“历史上成功的经验是宝贵财富，错误的经验、失败的经验也是宝贵财富。”[《文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第234～235页。]经验弥足珍贵，值得认真总结。中国特色社会主义进入新时代，国务院行政立法也将在新的历史起点上，在全面依法治国战略布局中承担更重要使命、发挥更重要作用，也必将为建成法治政府、实现国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。