emc易倍体育全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，两者制定的法律冲突时能否适用《立法法》确立的“法的效力等级规定”或法律适用规则？《立法法》未明确规定，法学界和实务部门也见解不一。刘家海诉交警部门行政处罚案件中提出的全国人大和全国人大常委会制定的法律冲突时法律适用问题争议值得我们关注和思考。

　　刘家海2005年1月27日驾驶摩托车被值勤交通民警以不按规定车道行驶为由以简易程序处以100元罚款。刘家海不服，于2005年3月18日将交警部门诉至广西南宁市青秀区人民法院。

　　原告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第33条规定，对公民处以警告或50元以下罚款的处罚才能适用简易程序当场处罚；而且《处罚法》第3条还特别规定，法律、法规、规章对行政处罚的规定和行政机关实施行政处罚的程序，都必须“依照本法”，这是明确排除其他法律、法规、规章作出除外规定的效力的。以，被告对原告的处罚违反了《处罚法》规定的法定程序，应属违法。

　　被告认为，根据《中华人民共和国交通安全法》（以下简称《交安法》）第107条第1款和公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第7条第2款的规定，对原告作出的处罚是符合法律规定的。此案适用的是《交安法》而非《处罚法》，是符合新法优于旧法、特别法优于普通法的行政执法依据的适用规则的。所以，原告所诉理由不成立。

　　一审法院审理认为，被告对原告作出处罚依据的是《交安法》，该法是规范道路交通秩序的特别法，按照特别规定优于一般规定的法律适用规则，被告适用上述法律规定对原告作出当场处罚100元，适用法律、法规正确，程序合法。据此，原告主张被告适用简易程序作出处罚决定，处罚程序不合法的理由不成立，判决驳回原告诉讼请求。

　　二审法院审理认为，本案出现了法律规定的选择适用问题。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，没有上下级的区分，应视为同一机关；全国人大和全国人大常委会制定的法律也不存在上位法和下位法的区分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的区别。《处罚法》是全国人大制定的关于行政处罚的基本法律，《交安法》是全国人大常委会制定的关于道路交通安全管理的法律，属于基本法律以外的法律。由于两法不存在上位法和下位法的区分，故不存在下位法的规定与上位法的规定相抵的情形，只是出现了同一机关制定的法律一般规定与特别规定不一致的情形，即《处罚法》的上述规定属于行政处罚适用简易程序的一般规定，《交安法》的上述规定属于对道路交通违法行为实施行政处罚适用简易程序的特别规定。根据《立法法》第83条关于特别规定优于一般规定的规定，交管部门实施行政处罚没有违反法定程序。判决驳回上诉，维持原判。刘家海不服二审判决，提出申诉。

　　本案核心问题是关于《处罚法》和《交安法》的法律冲突如何适用。《处罚法》是1996年3月17日全国人大通过的，《交安法》是2003年10月28全国人大常委会通过的，《立法法》确定的后规定优于新规定、特别规定优于一般规定的法律适用规则之前提是“同一机关”，所以，《交安法》和《处罚法》的冲突能否适用该规则依赖对全国人大和全国人大常委会是否为“同一机关”的理解和认识。此类问题在现实中绝非个案，2008年6月1日的全国人大常委会修订《律师法》规定律师阅卷权、会见权、调查取证权等与1996年3月17日全国人大修改通过的《刑事诉讼法》规定明显不一致，对两者效力学术界理解不一，[①]《律师法》实施中遭遇尴尬。[②]可见对全国人大和全国人大常委会是否为“同一机关”的分析是必要的，具有现实意义。

　　《宪法》规定全国人大常委会是全国人大的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，在全国人大闭会期间行使《宪法》赋予的职权。全国人大常委会由全国人大选举产生，向全国人大负责和报告工作，接受全国人大的监督。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员，有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。1982年五届全国人大第五次会议通过的全国人大组织法专门设立“全国人大常委会”一章，对全国人大常委会的组织、活动原则和工作，作了全面规定。

　　《宪法》对全国人大和全国人大常委会在立法语言上都使用了“机关”的法律术语，表明宪法对两者的组织定位，明确了全国人大常委会不是全国人大的内部机构。从全国人大会常委会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改以及全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定等规定来看，在《宪法》规范上，全国人大和全国人大常委会存在法律地位、人员组成、职权划分、立法权限、立法程序等方面的区别，两者同行使国家立法权，故不是“同一机关”。

　　《立法法》中“机关”与“机构”的法律术语具有明确区别。“机构”一词在《立法法》中出现13次，其是指机关内设的具体工作部门，如人大常委会的工作机构、国务院法制机构和直属机构。而且《立法法》在重申《宪法》全国人大及其常委会行使国家立法权及其相关规定基础上，分别用两节对全国人大和全国人大常委会的立法权限和程序做了规定，明确规定全国人大常委会的法律解释权及其法律解释的效力等同于法律，从《立法法》法律术语也可看出，全国人大常委会是常设机关并非全国人大常设（内设）机构，两者同为国家立法权主体，虽联系密切但区分明显。所以，两者不是“同一机关”。

　　我国立法体制尽管历经变动和调整。1954《宪法》规定：“中华人民共和国全国人大是最高国家权力机关。”“全国人大是行使国家立法权的唯一机关。”“全国人大修改《宪法》、制定法律，全国人大常委会解释法律、制定法令”。可见，当时国家立法权主体仅为全国人大。1955年第一届全国人大第二次会议通过“授权常务委员会依照《宪法》的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”的决议。1959年第二届全国人大第一次会议又进一步确定：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人大闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”两次授权赋予全国人大常委会行使部分国家立法权，实质上改变了全国人大是行使国家立法权唯一机关的规定。1982年《宪法》扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织，明确规定全国人大和常委会共同行使国家立法权。[③]从立法体制沿革来看，国家立法权并非是唯一而是具有基本法律和其他法律相区分的二元立法主体。

　　综上所述，全国人大和全国人大常委会的法律地位并不平等，立法权限、立法程序不同，应属不同的国家立法主体，两者非“同一机关”，将两者视为“同一机关”也是不符合法律规定和理论逻辑的。

　　立法实践表明，最高国家权力机关大量的、经常性的立法工作是由全国人大常委会承担的，全国人大常委会是最活跃的国家立法权主体。[④]两者制定法之间的冲突是难免也是现实存在的，如《交安法》和《处罚法》之间、《律师法》与《刑事诉讼法》之间的法律规定的不一致，这就必须有相应的法律适用规则来解决此类问题。《立法法》是否规定了相应的法律适用规则？

　　1.《宪法》确定的全国人大和全国人大常委会立法权限划分不能解决《交安法》和《处罚法》之间的法律冲突

　　《宪法》规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵。也就是说，全国人大和全国人大常委会在立法上依据法律规范有基本法律和非基本法律的区分，但基本法律和其他法律的内涵和外延是不明确的。“尽管在《立法法》的制定过程中，有的同志提出，应当对‘基本法律’的范围作出具体的列举，以便于各方面更好地理解和执行。立法机关经过反复研究，多数意见认为，现在正处于改革开放的关键时期，许多社会关系还没有完全定型，将‘基本法律’的事项进行一一列举存在许多实际困难。因此，本法仍然沿用《宪法》的有关规定，对‘基本法律’的事项不作一一列举。”[⑤]立法实践中全国人大常委会承担经常性立法工作，《宪法》对基本法律界定不清，使得全国人大常委会制定的法律与全国人大制定基本法律之间的冲突成为可能。可见《宪法》对全国人大及其常委会立法权限规定的模糊性不仅不能为两者界定明确立法权限，相反还是造成法律适用规则选择混乱的原因，法律之间的冲突而又缺乏相应适用规则，必然影响立法和执法实践。

　　2.《立法法》确定的法律适用规则不能解决《交安法》和《处罚法》之间的法律冲突

　　《立法法》确定“上位法高于下位法”的法律适用规则不能解决全国人大和全国人大常委会制定法冲突。《立法法》规定的的上位法和下位法是指宪法、法律、行政法规等之间层次效力，《宪法》、《立法法》对法律只有“基本法律”与“基本法律”之外其他法律之分，现行法缺乏明确规定的情况下，不能说基本法律与一般法律是两个位阶，两者没有同位法和上下位法之别。而且两者统称为法律，所以全国人大和全国人大常委会制定法冲突是不能适用“上位法高于下位法”的法律适用规则的。二审法院判决对此问题的法律理解无疑是正确的。《立法法》确定“新的规定优于旧的规定”与“特别规定优于一般规定”的法律适用规则同样不能解决全国人大和全国人大常委会制定法冲突。《立法法》第83条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”可见本法律适用规则的前提是指“同一机关”之规定，《处罚法》和《交安法》分别是全国人大和全国人大常委会通过的，如上所述，全国人大和全国人大常委会不是同一机关，所以缺乏适用本法律适用规制之前提条件。可见，一审判决适用“特别规定优于一般规定”解决《交安法》与《处罚法》之间的法律冲突值得商榷。二审判决认为“全国人大常委会作为全国人大的常设机关，没有上下级的区分，”所以“应视为同一机关”的结论同样也应受到质疑的。二审判决“视为同一机关”的逻辑前提就是承认他们不是同一机关，既然不是同一机关，就不符合适用《立法法》第83条法律适用规则的条件。“视为同一机关”的命题不仅难以服众，也有超越现行法律赋予法院职权之嫌，存在一定的政治风险。

　　3.《立法法》确定的法律冲突全国人大常委会裁决制度不能适用《处罚法》与《交安法》之间法律冲突

　　有学者建议，《处罚法》与《交安法》之间法律冲突可以由全国人大常委会裁决，决定具体法律适用。《立法法》第85条规定“新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决”，这是解决法律之间新的一般规定与旧的特别规定的冲突的规定。就本案而言，《处罚法》是旧的一般规定，《交安法》是新的特别规定，两部法律在罚款程序上冲突属于是“新的特别规定与旧的一般规定”之情形，显然无《立法法》适用之可能。

　　4.《立法法》规定的全国人大常委会行使解释权的制度不能解决《处罚法》与《交安法》之间法律冲突

　　有学者建议，《立法法》规定全国人大常委会具有法律解释权，其对法律的解释和法律具有同等效力。所以，针对全国人大和全国人大常委会制定法冲突时可以通过《立法法》确定的全国人大常委会行使法律解释权的方法加以解决。但《立法法》规定全国人大常委会解释限于“法律的规定需要进一步明确具体含义的与法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”的两种情形，《处罚法》与《交安法》之间法律冲突显然不属于上述情形，依法不具有适用此制度之条件。

　　5.《宪法》和《立法法》有关“全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”的规定也不能解决《处罚法》与《交安法》之间法律冲突

　　《处罚法》是1996年制定的，《交安法》是2003年通过的，其间我国社会经济生活的变化是巨大的，全国人大常委会通过法律或修订法律必须考量我国社会经济生活变化，根据道路交通管理工作面临车流量大、行人流动性强、道路交通违法行为又比较多等特点，《交安法》作出“交通警察可以当场作出200元以下罚款”的规定是符合交通警察在纠正道路交通违章过程中的特殊情况的执法实践的，具有执法中的合理性，难谓“不适当”。又如针对律师在实践中会见难、调查难等现实而修订《律师法》有关内容体现国家对人权的尊重和保护，符合依法执政、依法治国的精神要求的，具有政治上的合法性，难谓“不适当”。全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定法律是具有“不适当”之情形，所以，此制度对《交安法》与《处罚法》之间、《律师法》与《刑事诉讼法》之间的法律冲突缺乏适用余地。

　　全国人大和全国人大常委会制定法律的冲突是现实存在，现行法律对全国人大和全国人大常委会制定法律冲突相应规则的缺失，不同机关出于诸多考量对冲突法律的不同理解和选择性适用必然带来司法和执法的混乱，最终受到冲击是整个国家法治秩序。所以，寻求适当解决思路就成为论文最后要解决的问题。

　　全国人大和全国人大常委会制定法冲突或不一致，我们可通过个案解决方法和规则解决方法妥善解决法律理解和适用混乱的问题。

　　个案解决方法。个案解决方法就是全国人大或者全国人大常委会在制定法律时，应当尽可能将新的法律规定和旧的法律规定一并考虑作出同步修改。全国人大闭会期间，在不同该法的基本原则相抵的情况下，全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分修改是有法律依据的。问题是，仅仅依靠全国人大常委会对相关法律作出一揽子统筹考量缺乏现实性也难以周全，对此，立法者可以充分发挥民间法律力量，可以将法律草案公布并鼓励相关公民、法人或者其他组织积极参与，甚至在条件允许的情况下，有关立法机关可以委托有关法律团体进行立法冲突评估，尽可能考虑周延，最大限度减少法律冲突。当然，个案解决方法最好是在新的规定尚未实施前，避免法律实施后再进行解释犹如亡羊补牢，虽未完全不可，但毕竟造成适法中的混乱，难为上策。

　　规则解决方法。规则的解决方法就是通过确定全国人大和全国人大常委会制定法律不一致时法律适用规则来解决此类问题。我们在不改变现行法律适用规则的情况下，在《立法法》第83条增加一款，明确规定“全国人大和全国人大常委会制定的法律不一致时候准用第一款之规定。”如此，刘家海诉交警部门违法处罚案法律适用的争议就有法律依据，更不会有司法终审判决后当事人和民众的“合法性”质疑。如此，《律师法》也不会出现专家学者各说各话，实施过程中的尴尬就不会出现，这有利于树立法律权威，有利于建设社会主义法治国家。 【注释】

　　[①]修订后的《律师法》关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定和《刑事诉讼法》不一致。中国政法大学陈光中教授认为，关于两个法律之间的关系，《立法法》中只有宪法、法律、行政法规等层次的区别，没有基本法律与一般法律之分，因此，不能说基本法律与一般法律是两个位阶。关于新法与旧法，两者都是法律，只不过刑事诉讼法是由全国人民代表大会通过的，律师法是由全国人大常委会通过的。根据立法法中的规定，同一机关制定的法律，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。那么，全国人民代表大会与全国人大常委会是否属于“同一机关”？对于这个问题，笔者认为不能随便作出解释，需由有关机关作出立法解释。中国政法大学樊崇义教授认为，宪法是最高法律，其他法律是否有效，只要看其是不是违宪即可。宪法规定被告人有权获得辩护，那么新《律师法》关于律师权利的规定并不违宪，应当是有效的。在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会行使最高权力机关的职权，两者应视为同一个机关，其通过的法律应具有同样的效力。因此，新《律师法》的规定优于《刑事诉讼法》。如果实在解释不清楚，应当由人大常委会就二者的适用问题作出一个裁决。也有学者持不同意见，认为《刑事诉讼法》与《律师法》不是同一位阶的法律，《刑事诉讼法》是上位法，《律师法》是下位法。另外，两个法律的基础也不一样，《刑事诉讼法》是由近3000名左右的人大代表表决产生的，而《律师法》只是由100多名常委会委员表决产生的。因此《刑事诉讼法》的效力要高于《律师法》。具体内容参见2008年2月25日的《法制日报》。

　　[②]《律师法》的规定在现实中难以落实，如据重庆市律协秘书长陈翔介绍，自6月1日新《律师法》实施以来，市律协已陆续接到10余起关于律师会见嫌疑人受阻的反映。有关部门认为《刑事诉讼法》高于《律师法》，所以要执行《刑事诉讼法》。具体内容可见2008年6月11日的《时代信报》。

　　[③]这样规定的理由是，“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》

　　将法律划分为“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”是现行宪法体制下的产物。然而，2005年“朱素明诉昆明市交通警察支队行政处罚案”关于“基本法律”与“其他法律”效力高低的争议、① 2010年《侵权责任法》立法主体合宪性与否的争论、②以及围绕全国人大制定的《民法通则》与由全国人大常委会制定的构成侵权责任法体系的相关法律（《侵权责任法》、《产品质量法》、《道路交通安全法》、《环境保护法》）在位阶上的“上位法与下位法”讨论，③乃至人民法院在适用规则时如有不一致时应优先适用《侵权责任法》而非《民法通则》的考虑，④均表明这两种不同的法律在法制实践中可能存在的冲突。在现行《宪法》和《立法法》没有修改以及全国人大常委会没有作出解释、“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”的内涵及效力等内容没有明确界定的前提下，理论上的探讨众说纷纭乃是不可避免的事实。因此，有必要对现行宪法体制关于“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”的划分进行反思。

　　一、现行《宪法》和《立法法》关于“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”划分

　　现行《宪法》主要在第58、62、67条规定国家立法权的主体及其权限。《宪法》第58条明确规定了行使国家立法权的主体是全国人大及其常委会；第62条进一步规定了全国人大的立法权限及制定的法律性文件的名称，即全国人大行使“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权（第3项），以及“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”（第15项）；第67条则规定了全国人大常委会的立法权限、所制定的法律性文件的名称以及其他相关权限，即全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表本文由收集整理大会制定的法律以外的其他法律”（第2项），“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”（第3项），“解释法律”（第4项），“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”（第7项），“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”（第8项），以及“全国人民代表大会授予的其他职权”（第21项）。按照上述规定，可以大体明确的内容有：第一，我国国家立法权属于全国人大及其常委会，它们制定的法律性文件可以笼统地称之为“法律”；第二，全国人大有权制定和修改“基本法律”；第三，全国人大常委会制定和修改“应当由全国人大制定的法律”以外的“其他法律”；第四，全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行修改，但是这种修改必须同时符合三个条件，即“在全国人大闭会期间”、只能进行“部分补充和修改”，而且“不得同该法律的基本原则相抵触”。然而，上述规定仍然存在若干疑问，其中之一是：全国人大是否有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”？

　　⑤尽管现行《宪法》的最近一次修改是2004年，比《立法法》出台的2000年晚，但由于2004年《宪法》的修改内容并不涉及立法权限问题，因此，在立法权限问题上，《立法法》的相关条文是以《宪法》相关条文为直接依据的。

　　⑥乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法讲话》（修订版），中国民主法制出版社2008年版，第86页。《宪法》第62条第3项的规定，仅仅表明全国人大有权制定和修改“基本法律”，并没有明确规定它有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”；如果按照公权力与私权利的一般运作规则即公权力原则上遵循“法（含宪法）无规定不得为”、私权利遵循“法（不含宪法）无禁止即可为”的规则，则可以推断全国人大无权制定和修改“基本法律以外的其他法律”；但是，如果结合《宪法》第62条第15项全国人大职权的“兜底性”条款，则似乎又可以认定全国人大有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”；如果进一步结合《宪法》第67条第2、3、7、8项的内容，则似乎可以确信全国人大有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”，因为在本条第2、3项中，倘若全国人大只能制定和修改“基本法律”、不能制定和修改“基本法律以外的其他法律”，为什么第2项不明确表述为“制定和修改除由全国人民代表大会制定的基本法律以外的其他法律”、第3项不明确表述为“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的基本法律进行部分补充和修改，但是不得同该基本法律的基本原则相抵触”呢？更何况本条第7、8项在法律性文件的效力等级上只是区分了宪法、法律、行政法规和地方性法规，为什么没有在“法律”中进行进一步的效力划分呢？这些疑问，在专门规定国家立法体制的《立法法》中并没有得到进一步解决；⑤《立法法》第7条第1款只是重复了《宪法》第58条的规定，第2款则是重复了《宪法》第62条第3项的规定，第3款则是重复了《宪法》第67条第2、3项的规定。全国人大是否有权制定和修改“基本法律以外的其他法律”仍然成为学界争论的焦点之一，并形成了赞成（肯定说）和反对（否定说）两种截然相反的观点。

　　第一条为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家,根据宪法，制定本法。

　　第二条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。

　　第三条立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主、坚持中国的领导、坚持马克思列宁主义思想理论，坚持改革开放。

　　第四条立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

　　第五条立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

　　第六条立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

　　第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

　　（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

　　第九条本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

　　第十条授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

　　第十一条授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

　　第十二条全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。

　　第十三条一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

　　第十四条向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

　　第十五条常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

　　第十六条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

　　第十七条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

　　第十八条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

　　第十九条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

　　第二十条列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

　　第二十一条法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。

　　第二十二条法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

　　第二十四条委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

　　第二十五条常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

　　第二十六条列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。

　　第二十七条列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

　　第二十八条列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

　　第二十九条常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

　　常务委员会分组会议审议法律案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

　　第三十条列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。

　　有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。

　　第三十一条列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

　　第三十二条专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。

　　第三十三条专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。

　　第三十四条列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

　　第三十五条列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。

　　第三十六条列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

　　第三十七条列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。

　　第三十八条法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

　　第三十九条列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

　　第四十条法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

　　第四十三条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。

　　第四十四条常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。

　　第四十五条法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。

　　第四十六条法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会公告予以公布。

　　第四十八条提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。

　　第四十九条向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。

　　第五十条交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程；其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案，应当提请全国人民代表大会审议决定。

　　第五十二条签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。

　　第五十三条法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。

　　第五十四条法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。

　　第五十五条全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。

　　应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

　　第五十七条行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

　　第五十八条行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　第五十九条行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。

　　第六十条行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。

　　第六十二条行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

　　第六十三条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

　　本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

　　（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；

　　除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

　　第六十五条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

　　第六十六条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

　　自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

　　第六十七条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

　　第六十八条地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

　　第六十九条省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团公告予以公布。省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会公告予以公布。

　　第七十条地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。

　　第七十一条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

　　第七十二条涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

　　第七十三条省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

　　第七十四条国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。

　　第七十五条部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

　　第七十六条部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。

　　第七十七条部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

　　第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

　　第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。

　　第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

　　第八十一条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

　　第八十二条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

　　第八十三条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

　　第八十四条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

　　第八十五条法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

　　第八十六条地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：

　　（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；

　　（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

　　（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

　　根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

　　第八十七条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：

　　（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

　　第八十八条改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：

　　（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

　　（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

　　（四）省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；

　　（五）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；

　　（六）省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；

　　（七）授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。

　　第八十九条行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

　　（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

　　（三）自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

　　（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；

　　第九十条国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

　　第九十一条全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

　　第九十二条其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。

　　关于法律体系的涵义，即法律体系是什么，人们的意见基本相同，笼统地讲，是指一个国家中的依照一定原则和要求组成的全部法律规范的统一整体。就这个意义上而言，凡能够被称之为法律体系，则必然是指覆盖社会关系各个方面的全部法律规范，也就是说，社会生活各个方面的制度都是有相应的法律规范来调整的。而这个统一的成系统的全部法律规范的构成，按规范的性质的不同，或者说按不同的划分标准，可以划分为不同的法律部门。上有公法、私法之分，国内法、国际法之分等。出于立法工作的实际需要，九届全国人大有关工作部门曾对我国现行法律作了划分，分为七个法律部门：宪法及相关法、民法商法、行政法、法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。这种划分，虽然有其不足，如国际条约就不知可分在哪个法律部门，但还是被各方面基本认可，延用下来。至于学界对法律部门的划分，则是仁者见仁，智者见智的事。有的认为劳动法是一个单独的法律部门，有的还认为经济法不是一个单独的法律部门，而应当是行政法中的一部分。总之，标准不同，划分的结果也就不同。但无论用何种标准划分，都不法律体系本身，不会因划分标准的不同，而使法律体系多一块或少一块。对法律体系进行分类，只不过是人们法律体系内涵的一种手段而已。

　　在于，当我们回到现实的社会实际当中时，面对我国法律制度建设的实际状况，在回答究竟我国的法律体系具体都应当包括哪些时，即法律体系是由哪些性质的规范构成时，人们的看法就大相径庭了

　　一种意见认为，我国的法律体系只包括宪法和法律，不包括其它规范性文件。法律体系当然只应当是由法律规范所构成的体系。

　　第二种意见认为，我国的法律体系除了包括宪法和法律外，还包括国务院制定的行政法规。虽然行政法规的地位次于宪法法律，但具有全国一体执行的效力，而在没有制定法律的领域，行政法规则起着法律的作用，特别是经全国人大及其常委会授权制定的暂行规定和条例，在未制定法律之前，当然与法律有同等的效力。

　　还有一种意见认为：我国的法律体系不仅包括宪法和法律、行政法规，还包括地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等规范性文件。持这种观点的理由是，根据宪法的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定基本法律和其它法律；国务院制定行政法规，并根据全国人大及其常委会的授权，在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，报上级人大常委会批准；根据全国人大的授权，经济特区的国家权力机关可以制定在经济特区实施的法规。上述基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，虽然阶位不同，效力不同，但都具备法的形式要件，属于法的范畴，是我国法律体系的组成部分。

　　这种意见可以归结为三层次论，即我国的法律体系是由法律、行政法规和地方性法规三层次构成。

　　我国的法律体系是否还包括法律之外的其它规范，这个问题不说清楚，将对我国的立法总体目标的实现产生不可忽视的影响。

　　我国的法律体系究竟是否应包括法律以外的其它规范，首先是要弄清的是，在我国现行的宪法制度下，法律这种规范与行政法规、规章及地方性法规等规范之间的性质上的区别。如果它们之间没有性质上的区别，就很难说法律体系不包括法律之外的其它规范。

　　长期以来，在国家立法实践中就有这样一种立法思想倾向，即除了国家的刑法和司法制度以外，在经济管理和社会管理的各个领域，国务院都有权制定行政法规。在这些领域，立法条件成熟的制定法律，立法条件不成熟的可以先制定行政法规，在条件成熟时再制定法律。省级的地方人大及其常委会还可以根据自己的具体情况，在国家没有立法的领域制定地方性法规，被称之为拾遗补阙。正是在这种说法下，在、经济、文化等社会生活管理的很多方面没有法律，充斥的是大量的行政法规、规章、部门文件，不是法律而是法规和规章或者是政策在规范和调整着社会关系，甚至即使是在涉及公民最基本的权利义务方面的新闻、出版、结社、社会保障等方面，长期以来不制定法律，甚至不制定行政法规，靠的是部门的规章甚至是政策文件。回顾一下，早在上个世纪八十年代就宣称过我们已经基本上有法可依了，说我们已经有了宪法，有了法律，没有法律的还有行政法规，还有行政规章、地方性法规等等，我们的法律制度已经基本健全了。耐人寻味的是，到了九届期满时又出现这种情况，在没有制定出物权法、民法典，没有制定出行政程序法、社会保障法等一系列基本法律，以及在涉及公民基本权利义务的政治、经济、文化等社会生活的各方面大量的单行法律尚付阙如的情况下，又再次宣布说，我们国家已经初步形成了有中国特色社会主义法律体系。问题的根源就在于法律体系究竟应包括什么并由此如何认识我国法律体系建设的现状。不弄清法律体系究竟应包括什么，对我国法律体系建设的实际状况的认识必然产生偏差，不能自圆其说。在这个问题上，来不得半点浮夸，应当实事求是。

　　按照我国一九八二年宪法的规定，在行政立法方面，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。当然，宪法还规定，国务院领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理、、文化、卫生、和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；等等。应当说，对国务院管理权限的范围理解为包括经济管理和社会管理的方方面面，是准确的，符合宪法的本意。但问题在于，国务院这种管理权是否就意味着在这些领域范围内有权在没有法律的情况下，自己创制规范，制定行政法规？答案当然是否定的。宪法明确规定，国务院要根据宪法和法律制定行政法规。这就是说，除非经过特别授权，国务院是不能在没有法律的依据这一前提下制定行政法规的。这一点可以与当时的修宪说明相印证。彭真同志于一九八二年在代表中央所作的修宪说明中明确指出：“国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率”。彭真同志的这段修宪说明，清楚地表达了划分国家机构之间职责权限的这样的宪法原则：立法，即创制规范，是国家权力机关的职责，应当立法的事项，必须由国家权力机关来决定；执行法律才是行政机关的职责，行政机关不能僭越职权去规定应当由法律规定的事项或者进行重大决策。行政机关去做立法机关的事，就动摇了的根基。据此可以看出，无论是宪法条文的规定，还是修宪说明，都清楚地表明了，国务院无权在没有法律依据的前提下在其所管理的领域创制规范制定行政法规。正是基于这种分权的宪法原则，根据我国改革开放事业的实际需要，才出现了84年和85年连续两次对国务院的立法授权，授权国务院就改革工商税制有关税收条例试行，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。试想，宪法条文中已经明确规定了国务院领导和管理经济工作，领导和管理教、科、文、卫、民政工作等等等等。工商税制及经济体制改革和对外开放无不都是在国务院的领导和管理职权范围之内，这些方面的事项都要由国务院来组织管理和实施。如果国务院基于其领导和管理权就可以在这些领域自行制定行政法规，授权岂非多余之举？！无疑，在授权的领域范围内，国务院有权创制规范。这些规范在效力上，等同于法律，应当是我国法律体系的组成部分。但是，全国人大及其常委会的这两次授权的范围是很明确有限的，仅限于税收、经济体制改革和对外开放方面，并没有涵盖社会管理的方方面面。这两次授权，也再次证明，国务院在经济管理和社会管理的方方面面不是有权自行制定行政法规的。在宪法明确规定了权限界限的情况下，以立法条件不成熟为理由，不立法而是以行政法规甚至部门规章或其它来代替法律的做法，损害了宪法的实施，给行政专权提供了通道。

　　应当说明的是，体现国家机构之间分权的宪法原则，二000年三月全国人民代表大会制定通过的立法法，对国务院制定行政法规的范围作了更为细致具体的排除性限定（不仅仅是对国务院）：在涉及国家主权、国家机构组织制度、国家结构及基层群众自治制度、犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、和外贸的基本制度、诉讼和仲裁制度等方面，只能制定法律。全国人民代表大会唯恐有所遗漏，在列举了以上范围的事项之后，还以拉大网的手法来兜底：特别强调，只能制定法律的事项还包括必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其它事项。还规定，国务院经授权制定的行政法规，制定法律的条件成熟时，应及时提请全国人大及其常委会制定法律。从由全国人民代表大会制定的立法法（应当看作是国家的基本法律而不是一般的法律）的这些条文规定中可以看出，在限定国务院的行政立法职权方面，立法者是尽了最大的努力来体现和贯彻宪法精神和原则的。而立法法也是开宗明义，第一条就说它是根据宪法，为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系而制定的。结合宪法和立法法对立法权限划分的规定，可以得出明确的结论，除了在授权的领域之外，国务院无权在没有法律依据的前提下，在其它领域以行政法规的形式来规定应当由法律规定的事项。进而可以看出，行政法规，在性质上，它是依附于法律规范的附属性规范，它不能脱离法律规范而单独存在，宪法所规定的行政权的性质决定了行政法规不能对其管理的对象设定权利义务规范，特别是实体性的权利义务规范。创设权利义务规范是法律的事，为实现法律所创设的规范服务，是行政法规的事。法律规范与行政法规规范，在性质上有着本质的不同。无视这一本质的区别，还坚持成熟的就立法，不成熟的就可以先制定行政法规，既可以立法，也可以制定行政法规，宪法和立法法对立法权限的划分就失去了意义。由此，我们应当得出这样的结论：我国的法律体系，只能是由法律规范所构成，不应包括行政法规规范，经授权而制定的行政法规除外。由此我们也可以说，存在的在很多领域没有制定法律而是靠行政法规或其它规范来进行管理的这一现实，正是我们在加强法制、建立社会主义法治国家进程中要努力解决的问题，而不能反过来作为我们在这些领域继续不立法的理由。我们必须实事求是，客观地认识国情，由无法状态向法治社会努力转变确是一个逐渐的过程，要求在很短的时间内按照八二年宪法在凡是应当制定法律的那些领域都制定出法律来是不现实的，但是我们现在既然已经站在了前人的肩上，历史已经推到了二十一世纪，我们更应当本着与时俱进的精神，在法制建设上比前人有所建树有所进步才是。回归到前述的论题，我们可以得出明确的结论，那就是国家的法律体系当然应当是指只能由国家立法作出的规范，只能是制定法律的那些事项的规范。我们应当按照立法法对法律范畴的规定来理解和把握国家法律体系的涵义。行政法规不能对应当由法律来规定的事项作出规定，它就不应当是国家法律体系的组成部分。

　　有必要在这里就司法解释应否属于体系范围的作一。按照立法法和全国人大常委会对法律解释问题的有关规定，司法解释是指两院在审判和检察工作中具体法律的问题作出的解释。就法律设立司法解释的本意而言，这种解释应当理解为是在具体案件中对具体的事实如何适用具体的法律条文而作出的解释。因而这种解释应当是个案的、具体的，是行使审判权或检察权的题中应有之意，而不是离开法律条文去创制新的普遍适用的抽象规范，即不能以司法解释的名义去规定应由国家立法的事项。尽管在现实司法实践中与此不符，大量的司法解释是以抽象的法的规范形式规定了应当立法的事项，并且作为判案依据，是事实上的法律（因而是事实上的法律体系的组成部分），而且，客观地说，这些以司法解释形式出现的大量规范适应了改革开放和生活需要，弥补了立法的滞后和不足，为我国司法实践所急需，但这并非是法律上司法解释的本意。以司法解释的形式行立法之实，只能看作是适应实际需要的权宜之计，不得已而为之，而不能视为理所应当。毋庸置疑，这个问题的解决依赖于我国法律体系的建立和完善，而司法解释也最终应回到其法律规定的原本涵义上来。不言而喻，司法解释不是我国法律体系的组成部分。

　　一种是，按照宪法、地方组织法以及全国人大及其常委会授权决定而享有地方性法规和特区法规制定权的地方国家权力机关所制定的地方性法规和经济特区法规。从地方组织法、有关授权决定和立法法中对立法权限的有关规定来看，经济特区法规与地方性法规并无本质上的区别：地方性法规要不得与宪法、法律和行政法规相抵触；经济特区法规要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。更有后来的立法法中对立法权限的严格划分限定，这二者在立法权限范围及效力方面而言，没有性质上的差别，可以看作是同一类性质的规范。所不同之处是，经济特区的法规根据授权，可以对法律、行政法规作变通规定。对法律的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。

　　另一种是民族自治地方的自治条例和单行条例。按照有关法律的规定，与地方性法规不同的是，自治条例和单行条例在不违背法律或者行政法规的基本原则及有关法律、行政法规专门对民族自治地方所作的规定的前提下，可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通的规定，并且还要报上一级国家权力机关批准。从法律对自治条例和单行条例这种规范的规定来看，在立法的权限范围和规范的效力等级上，是与地方性法规有所不同的。自治条例和单行条例的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。但无论是其有权变通的，还是无权变通的，都必须依附于法律和行政法规，不能脱离法律和行政法规而单独创制，是根据当地民族情况为执行法律和行政法规而制定，与一般意义上的地方性法规没有达到质的差别，仍然属于地方性法规的范畴。

　　至此，综合已有的法律规定，特别是立法法中对立法权限划分的有关规定，可否这样提出问题，即是不是除了立法法中规定的只能制定法律的事项之外，还有一部分事项既可以制定法律，没有法律的，也可以制定行政法规，还可以制定地方性法规、自治条例和单行条例呢？抑或有一部分事项只能制定行政法规或地方性法规，而不能制定法律？这个问题在现行的法律中不难找到答案。综合现行的法律条文规定，并不存在这样一个大家都可以齐抓共管或法律不能管而其它可以管的地带。对同一事项国家可以制定法律，国务院可以制定行政法规，地方也可以制定地方性法规，各自都可以予以规范，法制的统一就荡然无存了。更不存在中央不能立法，而只能由地方立法的地方自留地。事实上，无论是行政法规，还是地方性法规、自治条例和单行条例，都要以已有的法律为依据，不能在没有法律依据的前提下单独创制规范。关于这一点，无论是宪法、有关基本法律，或者是众多的单行法律，都没有开过这个口子。由此，我们可以得出结论，除了经授权制定的行政法规、经济特区的对法律变通的法规及民族自治地方对法律变通的自治条例和单行条例，这些法的规范附属于我国法律体系之外，一般意义上的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，不能看作是国家法律体系的组成部分。

　　应当在这里提出的问题是，在我国收复了香港、澳门行使国家主权之后，设立了特别行政区，实行特殊的法律制度，特别行政区的特别法律是否包括在国家的法律体系之内？作为问题的探讨，可否认为，尽管特别行政区的法律具有地域性，只是在特别行政区内实施，但由于这些法律规范有权规定并且大部分规定了属于国家立法的事项，即国家是在法律制度上实行“一国两制”，因而国家的法律体系是“一国两制”，因此，应当附属于国家法律体系之内。在这个意义上而言，国家的法律体系，不仅包括全国人大及其常委会制定的法律，而且包括由特别行政区的立法机关按照特别行政区基本法要求制定出的施行于特别行政区的法律。

　　综上所述，国家法律体系的主体是那些只能制定法律的事项的规范。毋庸赘言，由全国人大及其常委会以决定、决议、法律解释等形式出现的法律规范，当然也是法律体系的组成部分。而由于授权及变通而制定的规范，以及特别行政区施行的特别法律，在各自的范围内都具有与国家的法律同等效力，也应附属在内。

　　必须明确的是，法律体系不是法的体系。法的体系包括所有的那些只要具备了国家强制力的全部规范，不仅法律、法规包括在内，而且军事法规，甚至规章、司法解释等所有有拘束力的抽象规范，都应包括在内。而法律体系则是仅指法律规范的体系，这是两回事，不能把这二者混为一谈。

　　从我国法制建设的现状出发，根据我国宪法、立法法及其它法律的规定，着眼于建设社会主义法治国家这一国家稳定民族兴旺发达的百年大计，严格把握我国法律体系的内涵，有着重要的实践意义。

　　一是，符合宪法以及立法法、有关组织法等基本法律所体现的国家法制统一的内在要求，符合人民代表大会制度的内在要求，有利于避免国家立法权被行政或地方侵蚀，有利于法律体系的内在的和谐一致，有利于法律的严格贯彻实施，有利于强化国家法制的高度权威性和统一性。

　　表面上看，因为法律与有关法律问题的决定都具有法律效力，区分二者似乎没有太大意义。但深入分析后发现，首先，对法律与有关法律问题的决定的宣传存在一定程度的差别，相较于有关法律问题的决定，法律创设了反复适用的制度规则，直接影响公民权利义务，对人民生活的影响很大，所以对法律的宣传要较对有关法律问题的决定的宣传更广泛得多。

　　更为重要的是，随着法治建设的深入、中国特色社会主义法律体系的完善和立法技术的进步，我国部分法律明确规定，对于特别重要或对公民权利义务影响很大的制度，必须由法律创设。如，商业银行法第二十九条、第三十条明确规定，个人、单位存款只有“法律”另有规定的情况下，商业银行才有配合其他单位进行冻结的义务。行政强制法第十条和第九条，冻结存款、汇款的行政强制措施只能由“法律”设定。这就直接涉及一个问题，有关法律问题的决定是否属于只能由“法律”作出例外规定的“法律”。换句话说，如，由全国人大常委会通过有关法律问题的决定设定冻结存款、汇款的行政强制措施，是否符合行政强制法第十条和第九条的规定。可能有意见认为，立法法或者其他法律明确只能由法律作出规定或者作出例外规定，主要用于区分全国人大及其常委会与国务院、地方等的立法权，这里的“法律保留”，是一种立法权的区分。至于全国人大或其常委会是以立法法规定的法律的立法程序还是以一般的决定形式来行使其保留的立法权，属于全国人大或其常委会自由裁量和决定的事项。笔者对此意见非常不认同，对“法律保留”的这种狭隘理解，与法治基本原则完全不符：立法法对“法律”的立法程序作出明确规定，是为了保证全国人大或其常委会在立法过程中有“法”可依，立法可以依照既定的程序来确保立法的民主性、科学性或者确保立法质量，保证立法符合宪法和我国国情。其中，原则上应当经三次审议通过的规定，就是为了防止立法恣意妄为，使草案能够经过充分的审议以保证各方面的参与，保证全国人大及其常委会组成人员能够充分发表意见，确保立法质量，确保立法代表人民群众的根本利益。假设全国人大或者常委会可以任意决定是否采用立法法规定的严格的法律的制定程序来规定某些重要的制度，那么，立法法就形同虚设，因为从理论上说，全国人大或者常委会都可以通过制定不遵循立法法程序的有关法律问题的决定，甚至是其他性质的决定来达到立法的目的。

　　从现代法治国家的基本要求来看，任何国家权力的运行都应当遵循基本规则。全国人大及其常委会行使任何权力，也应当遵循相应的规则，应当符合宪法和法律。在立法法已经明确了“法律”的制定程序后，如果允许全国人大及其常委会通过非“法律”的形式，如“有关法律问题的决定”形式，来规避立法法和其他法律明确要求由法律作出规定或者只能由法律作出例外规定的要求emc易倍体育，那也就意味着立法法规定的严格的法律的制定程序没有任何实质意义。进而可以得出结论，当时制定立法法根本没有必要。

　　因此，笔者认为，有关法律问题的决定不能作为只能由“法律”作出（例外）规定的“法律”。

　　全国人大及其常委会通过的“（中华人民共和国）××法”属于法律一般没有疑义。但以其他名称通过的文件有的也属于法律，不叫“××法”并不决定性地意味着其不属于法律。据笔者统计，目前名称不叫“××法”的法律有22件，具体包括条例7件、决定4件、决议7件、议事规则2件、办法1件、规定1件。这22件法律，大多数是2000年立法法通过以前制定（不含修改）的。2000年立法法通过以后的，只有《中华人民共和国海关关衔条例》（2003年通过）。但因之前有关衔级的立法都叫“××条例”，如《中华人民共和国人民警察警衔条例》等，海关关衔条例遵从惯例而叫“条例”。

　　2000年立法法通过后，有些国务院提请审议的“决定”草案，最终根据实际需要在通过时改称“××法”。《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》就是这样的例子。当时，国务院提出的是《关于对在华外国中央银行财产给予司法强制措施豁免的决定（草案）》，通过前，全国人律委员会建议“鉴于这个法律案由全国人大常委会审议通过后，需要依照法定程序分别列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的附件三，采用法律的形式比采用‘决定’的形式更为妥当，法律委员会建议将决定草案的名称改为《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法（草案）》。”

　　因此，可以这么说，2000年立法法通过后，原则上，法律的名称都尽可能为“××法”；不叫“××法”的文件，一般不属于法律。但这似乎又不绝对。因为立法法并未规定法律只能以“××法”作为名称。仅从名称上简单地判断全国人大常委会通过的文件是否属于法律会过于武断。

　　立法法对全国人大常委会的立法程序作了明确规定，对于新制定法律程序上较为关键的三个要求是：最少三次审议，意见一致可为二次，但不得低于二次（立法法第二十七条第一款和第二十八条前段）；全国人律委员会统一审议；国家主席令公布法律。

　　而对于有关法律问题的决定，仅常委会议事规则第十五条第二款提到emc易倍体育，“有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，法律委员会审议后，可以向本次常务委员会会议提出审议结果的报告，也可以向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告”；宪法和其他法律未明确它的制定程序。实践中，有关法律问题的决定的制定程序，一般以一次审议通过为主，如最近通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》；一般不以国家主席令公布，如《关于司法鉴定管理问题的决定》；有的由全国人律委员会统一审议，如《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》。不过这不绝对，都存在例外，如《关于司法鉴定管理问题的决定》经三次审议才通过；未列入240件现行有效的法律的《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》（因此可以视为有关法律问题的决定）则由国家主席令公布。

　　因此，可以这么说，2000年立法法通过后，制定程序上满足立法法规定的程序并不必然是法律；但未按照立法法规定的立法程序通过的文件，一定不是法律。

　　实践中，一般将全国人大常委会法制工作委员汇编的《中华人民共和国法律（2011年版）》（北京，人民出版社，2011年）中收录的有关法律问题的决定作为最新的现行有效的有关法律问题的决定目录。就该法律汇编收录的有关法律问题的决定来看，内容也纷繁复杂，涉及方方面面，包括与换届选举有关的决定、部分国家机构组织产生办法和职能的规定、法律清理的决定、与香港和澳门基本法有关的一些决定，等等。综合这些决定内容来看，有关法律问题的决定与法律的区别主要在于：法律一般创设反复适用的制度规则，一般直接涉及公民的权利、义务，直接规范国家机构某方面的职责和权力，它一般以某种社会关系直接作为调整对象。相反，有关法律问题的决定有一个很明显的特点（存在极少数例外），即辅，它一般不直接调整某一社会关系，不直接创设某一类权利义务关系，不直接规范国家机构某方面的职责和权力；有关法律问题的决定主要是解决特定、单一的法律问题，在该法律问题依据该有关法律问题的决定解决后，具体的法律适用应当依据相关法律来进行；甚至有些有关法律问题的决定并非反复适用。这一点，在法律汇编中体现得也较为明显，即一般有关法律问题的决定都能与某一件相应的法律联系编排在一起。另外，相较于法律，有关法律问题的决定一般都是为了明确法律中的具体问题。举例来说，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》，是针对互联网安全这一特定、单一的问题作出的规定，但该决定并未创设任何新的制度和权利义务规范，如果当事人出现该决定中的行为，应当适用刑法或者治安管理处罚法处罚。再如，《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，解决的主要问题则是深圳湾口岸港方口岸区的法律适用这一特定、单一的问题emc易倍体育。

　　无论是名称还是制定程序，都是一个形式标准，并不一定有决定性。实际上，应当根据实质内容标准判断某一文件属于法律还是有关法律问题的决定后，在立法程序过程中决定该文件的名称与制定程序。其中《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》是一个很好的例子。在立法过程中，有关方面就发现，虽然名称上叫“决定。